MÁS SOBRE LA RETÓRICA ALREDEDOR DE LOS OBJETIVOS INTERNACIONALES Y LA REALIDAD DE LA AYUDA OFICIAL PARA EL DESARROLLO

Por OLIVER KLEIN-BOSQUET y ÓSCAR DEL ÁLAMO

La lectura del Paper “The Rethoric of International Development Targets and the reality of Oficial Developmennt Assistence”, del Asesor Económico del Fondo de Naciones Unidas para la Niñez (UNICEF), Santosh Mehrotra, ha llevado a los autores a profundizar en el análisis de la situación del cumplimiento de algunas de las principales perspectivas de desarrollo, así como preguntarse por la eficacia y la orientación de los métodos utilizados en su beneficio. Algunas conclusiones que se intuyen del siguiente trabajo las mencionamos a continuación: el nivel de ayudas no es el suficiente; la proporción de la cantidad destinada a servicios básicos, como puede ser la sanidad, el acceso al agua o la educación tampoco está bien calculada; las modalidades de la ayuda deben seguir viviendo el proceso de transición hacia los programas sectoriales; el concepto de condicionalidad debe de ser reformulado; y, finalmente, sin una concepción global de la cooperación al desarrollo que envuelva a todos los ministerios de un gobierno, difícilmente se podrán conseguir los objetivos preestablecidos para el año 2015.

1. Apuntes Preliminares

La Asamblea General de las Naciones Unidas ha confiado tradicionalmente a la UNICEF (United Nations Children's Fund), creada en 1946 y refundada en 1953, el mandato de promover la protección de los derechos del niño, de ayuda a satisfacer sus necesidades básicas y de aumentar las oportunidades que se le ofrecen para que alcancen plenamente sus potencialidades, lo que se traduce en la actualidad en el cumplimiento de lo dispuesto en la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989.

El Centro Innocenti de Florencia fue creado en 1988 por iniciativa de la propia UNICEF con el objetivo de convertirse en un centro de investigación y creación de alternativas a favor de los derechos infantiles en todo el mundo. Santosh Mehrotra es Asesor Económico de UNICEF y desempeña labores de investigación en el mencionado Centro Innocenti. Uno de los cuadernos del centro fue dedicado, en el año 2001, a reproducir un trabajo del señor Mehortra sobre la situación del cumplimiento de los Objetivos del Milenio marcados por Naciones Unidas para el año 2015. Pese a que lo expresado en la publicación no representa la posición oficial de la organización internacional, no deja de ser significativo que desde la misma se acepte y se divulgue el tono crítico y extremadamente realista de las aseveraciones de su autor.

La UNICEF se engloba dentro de las organizaciones internacionales progresistas del sistema de Naciones Unidas (1) , como pueden ser la Organización de Naciones Unidas para la Educación , la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (UNHCR) o la Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD), muchas de ellas sometidas en los últimos años a un considerable recorte presupuestario. Las organizaciones realmente poderosas e influyentes (2) , como son la Organización Mundial del Comercio (OMC), el Banco Mundial (BM) o el Fondo Monetario Internacional (FMI), que representan el lado conservador del sistema, se dedican cada vez más a nuevas tareas dirigidas también a promover el desarrollo infantil, la educación, la acogida de refugiados, los derechos humanos o la apertura de mercados, entre otras, quitando peso relativo a las organizaciones especializadas de que antes hablábamos. En este desarrollo de la gobernabilidad mundial tiene mucha culpa la actitud de los países ricos donantes que son a su vez los que deciden apoyar más o menos los programas de una u otra organización. Es el efecto perverso de lo que denominamos “cooperación à la carte”.

2. Los Objetivos del Milenio

El resultado de las conferencias y cumbres mundiales patrocinadas por la Organización de las Naciones Unidas y celebradas en el decenio de 1990 llevó a que la comunidad de gobiernos donantes de ayuda al desarrollo se emplazaran en el año 2000 a cubrir determinados objetivos en un periodo de quince años (estos son los conocidos Objetivos del Milenio). Entre las metas más ambiciosas de esta iniciativa se haya reducir hasta la mitad la extrema pobreza en el mundo, así como asegurar la educación primaria universal. No cabe discurrir mucho para llegar a la conclusión de que para cumplir estos objetivos haría falta, sobre todo, un incremento sustancial de lo que conocemos por Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Si en algo es unívoco el testimonio del análisis de Santosh Mehrotra es en descifrar el desfase existente entre la ambición del mandato y el esfuerzo mínimo en la dirección de beneficiar su cumplimiento, realizado hasta el día de hoy, por los países donantes.

Desde UNICEF se ha trabajado tradicionalmente a favor de unas áreas determinadas del desarrollo infantil como pueden ser, entre las más importantes: la salud (mediante masivos programas de inmunización, otorgando especial atención a la extensión del riesgo siempre creciente que representa el SIDA); la mejora en la nutrición; la educación; el ámbito social y el ecológico. Por otro lado, y más concretamente, los principales Objetivos del Milenio, que vinculan los esfuerzos de todas las organizaciones que se ocupan de la cooperación al desarrollo son siete:

1) Reducir a la mitad la proporción de personas que viven en la pobreza extrema;

2) Matricular a todos los niños en la escuela primaria para 2015;

3) Avanzar hacia la igualdad entre los géneros y dar poder a la mujer, eliminando disparidades entre los géneros en la enseñanza primaria y secundaria para la misma fecha;

4) Reducir la tasa de mortalidad infantil en dos terceras partes;

5) Reducir la mortalidad materna en tres cuartas partes;

6) Dar acceso a servicios de salud reproductiva;

7) Poner en práctica estrategias nacionales de desarrollo sostenible.

De los países donantes, tan sólo Luxemburgo, Dinamarca, Holanda, Noruega y Suecia han llegado en alguna ocasión a dedicar el 0'7% de su presupuesto a la cooperación oficial al desarrollo. Hoy en día es una constante comprobar como las ayudas están sufriendo una modificación a la baja. Desde el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) no se duda en afirmar que se necesitaría gastar el doble en AOD para llegar a alcanzar los Objetivos mencionados.

Así como existen tendencias en la inversión al desarrollo, también existen tendencias en el análisis de la pobreza mundial. Hoy son motivo especial de preocupación los 1.200 millones de personas que viven con menos de 1 dólar diario y los otros 1.600 millones que viven con menos de 2 dólares diarios. Si pensamos en el mundo que tendremos en el año 2015, independientemente de si viviremos globalmente mejor o peor, lo que es seguro es que contaremos con una población de aproximadamente 1.000 millones más de habitantes con respecto a la actualidad.

Tanto Kofi Annan (Secretario General de las Naciones Unidas) como Donald Johnson (Secretario General de la OCDE ), Horst Köhler (Director Gerente del Fondo Monetario Internacional) y James Wolfensohn (Presidente del Banco Mundial) están de acuerdo con la retórica y la ambición de los Objetivos, aunque no podríamos decir lo mismo de los recursos que logran activar desde sus respectivas organizaciones. Carol Bellamy, desde la UNICEF , poco puede hacer aunque deseara más. En este sentido, la Conferencia sobre la Financiación al Desarrollo que tuvo lugar durante el pasado 2002 en Monterrey no ha hecho más que confirmar el estado de la cuestión: no se puede o quiere gastar más, aunque se intentará invertir en la dirección correcta para mejorar la situación frente a los objetivos marcados. En paralelo, se puede decir que ocurre lo mismo si hablamos específicamente del objetivo del desarrollo sostenible y tenemos en cuenta como último referente la Cumbre de Johannesburgo: estamos de acuerdo todos y trabajaremos juntos para cumplir unas metas comunes, aunque los países que podrían hacer más sólo van a contribuir a perfeccionar la estrategia.

Sin duda, esa modificación de la estrategia es fundamental, aunque tiene que ir asociada más pronto o más tarde, como ya hemos repetido, al aumento de la cantidad de la inversión en el desarrollo. Tanto por lo que se refiere al nivel básico sanitario, como a la educación primaria, el acceso al agua potable, el nivel de saneamiento o lo que conocemos por salud reproductiva, sabemos qué podemos hacer y cuántas vidas humanas podemos salvar o, en todo caso, mejorar su calidad de vida. Por citar otro ejemplo, en un país como Marruecos, sorprenden los indicadores de mortalidad de mujeres durante y después del parto. Estas cifras no son nada difíciles de aliviar mejorando simplemente la calidad de la información e invirtiendo en una formación y una transferencia de tecnología básica, por otro lado no demasiado costosa.

Una primera conclusión a la que llegamos cuando investigamos la situación del cumplimiento de los Objetivos del Milenio es que el mundo es tan grande que las lecturas que se pueden hacer sobre la experiencia en el África Subsahariana no sirven para el Asia Central, por citar sólo un caso. Las iniciativas y los laboratorios han sido tantos que no podemos considerar una única receta válida para cualquier sitio, aunque sí podemos destacar éxitos rotundos, en algunos casos, y fracasos estrepitosos, en otros. Por citar otro ejemplo ilustrativo, podemos afirmar que en el mundo entero la tasa de matrículas de las niñas ha aumentado más rápidamente que la de los niños, y eso es positivo discriminatoriamente hablando, porque deberemos seguir luchando contra el absentismo de esos niños que aún nos queda por escolarizar.

Existen compromisos como el de dedicar un 20% de la AOD al ámbito social que es en gran parte el más visible de los países empobrecidos, como existen compromisos para concentrar la actuación geográfica en los cuarenta países declarados como altamente endeudados (actuando por otro lado y en el mismo nivel la condonación progresiva de las deuda contraídas), o los países que sobrepasan el umbral de la pobreza, en su gran mayoría países africanos. Sin duda, ese tipo de compromisos internacionales deben cumplirse al estar vinculados con el principio fundamental de los Objetivos del Milenio. También sabemos que sin modificar algunas de las políticas que influyen sobre la agricultura y el comercio en los países más pobres, desde el seno del club de los países de la OCDE , no tendrá realmente sentido un esfuerzo para con el desarrollo que no sea completo en todas sus vertientes. Hoy en día, existe la información suficiente para determinar cuándo se están incorporando parches a una situación muy complicada, o cuándo se están ofreciendo realmente potencialidades al desarrollo. En la actualidad, la estrategia que parece tener más sentido a nivel mundial es la de lograr borrar del mapa algunos de los índices negativos más agudos, dejando un poco de lado esa preparación del futuro, que también es imprescindible.

3. Analizando las modalidades de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD)

La forma o modalidad de asistencia es una cuestión importante de cara a mejorar la efectividad del apoyo externo en relación a los servicios sociales básicos. Desde 1960, el proyecto ha sido la forma más habitual para la provisión de apoyo por parte de los donantes y, hoy día, continúa siéndolo. Sin embargo, la modalidad de proyecto, según Mehrotra, ha sido criticada en lo que se refiere a la creación de enclaves con una limitada capacidad para la extensión de sus efectos así como pobres vínculos hacia otros sectores o áreas geográficas. Esta modalidad también ha sido criticada por el limitado alcance de la propiedad local, por estar dirigida por el donante en su diseño y control, por sobrepasar el presupuesto preparado por el ministerio de hacienda del país receptor y por enturbiar los procesos de planificación nacional.

La ayuda basada en proyectos también se encuentra sujeta a problemas sobre la sustitución de recursos. En otras palabras, con la financiación de proyectos específicos, los donantes pueden ayudar, de manera inadvertida, a incrementar los gastos en sectores que no desean financiar.

Bajo estas circunstancias, no sorprende que, desde mediados de la década de los noventa, otras modalidades de intervención por parte de los donantes, como por ejemplo el apoyo a programas sectoriales, sean empleadas progresivamente en varios sectores (particularmente en salud y educación). Los mayores donantes, en particular, se han adherido al enfoque sectorial aunque los proyectos siguen constituyendo una parte mayoritaria dentro de su agenda.

El enfoque sectorial se ha producido de dos maneras diferentes: Programas de Inversión y Programas de Amplio Sector. El primero ha sido adoptado (por parte de algunos donantes bilaterales bajo el liderazgo del Banco Mundial) con vistas a enfatizar una mejora en la coordinación entre los proveedores de fondos y presupone la existencia de una capacidad de implementación suficiente en los países receptores. El segundo (3) es bastante diferente; en él, el gobierno del país en vías de desarrollo espera adoptar un rol más activo en las tareas de coordinación de donantes, formulando prioridades e implementando programas; en segundo lugar, al instante de ser destinada, la financiación es colocada en una cesta común.

Por otra parte, en este punto, debemos tener en cuenta la cuestión del liderazgo (propiedad nacional), a la que encontramos ligada el tema de la sostenibilidad nacional (que depende de la capacidad de cada nación). Cuando los gobiernos están dispuestos y capaces para ocupar una posición de liderazgo, la acción del donante debe ser de cooperación más que de coerción. La experiencia en relación al enfoque de proyecto, durante varias décadas, ha demostrado que en la medida en que el canal de financiación de las agencias se encuentra fuera del proceso presupuestario del gobierno del país en desarrollo éstas permanecen como parte del problema y no cómo parte de la solución. Al mismo tiempo, permanecen aún importantes debilidades en los enfoques sectoriales que han sido adoptados hasta la fecha. Así, la necesidad de mejorar la coordinación, incrementar la propiedad y reducir la dependencia de las ayudas ha sido progresivamente reconocida por la comunidad donante y la respuesta resultante es un nuevo énfasis en el partenariado.

En este punto, debe hacerse referencia a dos perspectivas diferentes. La primera la que nos indica que los intereses de los donantes determinan el tipo de proyectos que ellos financiarían. La nueva perspectiva es aquella en la que los países determinan sus propias prioridades. El punto clave pasaría por que los gobiernos deberían coordinar a todos los donantes.

Si los donantes otorgan el control al gobierno del país receptor, los recursos podrían ser desembolsados por el receptor de acuerdo a una estrategia general de desarrollo, incluyendo un plan de reducción de la pobreza que habría sido discutido previamente por los donantes y el país. Esta es la dirección que el autor del texto considera como aquella que debe ser tenida en cuenta con la excepción que, en el corto plazo, una mayor parte de los recursos de los donantes necesitan ser desplazadas hacia los recursos básicos. Si el gobierno del país en desarrollo tiene en marcha un plan para la reducción de la pobreza, los recursos deberían ser capaces de actuar como apoyo de un plan bajo la dirección del gobierno.

Mehrotra considera que, por el momento, nos encontramos lejos de conseguir tal reunión de recursos en la medida que existen diferencias entre los donantes en relación al grado de harmonización posible. Mientras algunos donantes han mostrado una buena predisposición de cara a lograr dicha harmonización, otros no han hecho lo mismo (4) .

4. Problemas e inconsistencias de las políticas sociales al desarrollo

Si volvemos otra vez a lo que nos aporta Mehortra, hay muchos factores que limitan la habilidad de los países en vías de desarrollo para capitalizar sobre las oportunidades provistas por la globalización, incluyendo las políticas internacionales y aquellas pertenecientes a los países desarrollados. Sólo una minoría de las agencias de desarrollo han tomado medidas tangibles para asegurar que sus políticas domésticas, y su posición en las negociaciones sobre políticas acordadas internacionalmente, se formulen de acuerdo a una perspectiva destinada a la reducción de la pobreza.

En este sentido, una de las más oscuras inconsistencias en las políticas de los países industrializados se encuentra en el hecho de que sus ministerios de hacienda promueven una liberalización de la inversión para los países en desarrollo mientras los ministerios de comercio imponen cuotas de importación cuando las inversiones en los países aliados, recientemente liberalizados, incrementan sus exportaciones a los países industrializados. Según Mehrotra, existen importantes razones del por qué la liberalización comercial conduce, a menudo, a resultados negativos. Por ejemplo, la rápida liberalización del comercio puede haber contribuido a una ampliación del déficit comercial en los países en desarrollo en general. La liberalización conduce a un agudo aumento en las importaciones, pero las exportaciones fallan en el momento de aumentar. Claramente, mientras un país puede controlar cuán rápido liberaliza sus importaciones, es incapaz de forzar el paso del crecimiento de las exportaciones por sí mismo. El crecimiento de las exportaciones depende de la infraestructura así como la capacidad humana y empresarial para las nuevas exportaciones que requiere tiempo para lograrse. Los países de bajos ingresos necesitan apoyo técnico para alcanzar esta capacidad de exportación.

El autor resalta que uno de los casos más importantes de inconsistencia es que los donantes apenas han incrementado su ayuda oficial al desarrollo para la educación básica – el sector con un mayor potencial para expandir la productividad económica. Universalizar el acceso a la educación elemental o básica y mejorar su calidad ha sido también ampliamente reconocida como el instrumento más efectivo de cara a luchar contra problemas tan acuciantes como el trabajo infantil. En este sentido, Mehrotra argumenta que se provee muy poca asistencia sobre la educación básica que pueda ayudar a reducir la incidencia sobre el trabajo infantil y mejorar las habilidades básicas en los países en desarrollo.

Es igualmente importante que aquellas mayores cuestiones de acceso al mercado de los países en desarrollo no se encuentren fuera de los límites. El crecimiento de la exportación es parcialmente dependiente de los factores que se encuentran más allá del control de los países en vías de desarrollo. A menos que las barreras tarifarias y no tarifarias en los países industrializados sobre las exportaciones de los países en desarrollo no sean eliminadas, el potencial para hacer crecer las exportaciones destinadas a cubrir los actuales déficits y deudas no se logrará alcanzar.

Para el autor, los países industrializados, a menudo, desincentivan las importaciones de muchos productos que los países en desarrollo pueden producir más competitivamente. Por ejemplo, las tarifas sobre los bienes manufacturados intensivos en trabajo (como productos textiles, ropa o zapatería deportiva) van del 15 al 30 por ciento. Las tarifas sobre las importaciones son aún mayores en muchos productos agrícolas: más del 100% para la carne, el azúcar o los productos lácteos. Los productos vegetales y las frutas deben afrontar tarifas aún más elevadas.

Por otra parte, Mehrotra incide en que el acceso al mercado no debería ser una tarea de negociación. Por ejemplo, el acceso a un pequeño paquete libre de tarifas y cuotas para los mercados de los países en desarrollo debería ser ofrecido como un incentivo a la negociación para que los países en vías de desarrollo acepten, en mayor grado, el vínculo entre el acceso al mercado y la aplicación del supuesto trabajo de base. De hecho, los países industrializados deberían estar dispuestos a transferir recursos, conocimientos y tecnología de manera que los gobiernos de los países en desarrollo comprometidos pudieran sacar partido de su integración en la economía global.

En la medida que declinan los precios por materia se drenan significativos recursos desde los países en desarrollo. Se ha producido un flujo neto de recursos desde y no hacia el mundo en desarrollo en cuenta sobre el declive de los precios de las materias. Esto ha afectado en gran manera a los países pobres altamente endeudados así como a la balanza de pagos de otros países en desarrollo. En este sentido, la relevación de la deuda no es caridad – es simplemente un medio de compensar (sólo en parte) la salida de flujo neto de los países más pobres. En otras palabras, la cancelación de la deuda no puede sustituir la adicional ayuda oficial para el desarrollo. La cancelación de la deuda, pues, no es suficiente en la medida en que sigue existiendo un deterioro a largo plazo, en términos comerciales, en los países menos desarrollados. De hecho, hay un riesgo de que la actual situación con la trampa de la deuda, se siga produciendo en el futuro.

A todo ello, añadir que los países menos desarrollados son especialmente vulnerables a los shocks externos que pueden hacer que pierda sentido toda planificación presupuestaria en las áreas sanitarias y educativas. Como consecuencia, tienen una especial necesidad de financiación compensatoria.

Otro aspecto a tener en cuenta es el relativo al Tratado Relativo a la Propiedad Intelectual (TRIPS) y a la disponibilidad de fármacos y medicamentos para los países en vías de desarrollo. Bajo el acuerdo TRIPS los inventores son recompensados por el riesgo comercial que ellos adoptan al invertir en la investigación sobre nuevos fármacos con monopolio temporal durante el que tienen derecho a vender sus invenciones al precio que ellos elijan. Los gobiernos de los países en desarrollo, por otra parte, deben balancear entre los bienes públicos y los monopolios privados. En este sentido, en referencia a varios fármacos existe un serio conflicto. Por ejemplo, en países como Brasil y Tailandia, las compañías nacionales pueden poner en el mercado una versión del medicamento llamado fluconazole, empleado en los tratamientos contra la meningitis, con precios de 100 dólares anuales por tratamiento, cifra sorprendente si tenemos en cuenta los 3000 dólares de precio por el producto patentado.

Para el autor, a menos que los gobiernos de los países industrializados apoyen la acción de los gobiernos de los países en desarrollo en esta esfera, las compañías farmacéuticas multinacionales emplearán el TRIPS para prevenir el acceso a medicamentos que puedan salvar vidas en los países en desarrollo. Así, según Mehrotra, lo que se necesita es una reforma de las normas relativas a la propiedad intelectual de la OMC incluyendo una reducción en el periodo de protección de la patente, más fuertes salvaguardias para la salud y una total interdicción sobre el amenazado uso de las sanciones comerciales.

Una última cuestión es la relativa a la consistencia entre la retórica sobre la reducción de la pobreza por un lado y el tamaño total de la ayuda oficial al desarrollo por otra. En particular, porque en la medida que los donantes bilaterales están proveyendo relevación de deuda, la ayuda oficial al desarrollo puede caer. En la medida en que los países pobres altamente endeudados reciben más ayuda de la que ellos pueden compensar con la deuda, se ha argumentado que la servicio de la deuda puede no ser un obstáculo para la financiación del sector social. Mehrotra destaca varios problemas con esta lógica. En primer lugar, la transferencia neta de recursos ha ido disminuyendo con el tiempo. Así, a pesar de las transferencias netas positivas de recursos, la carga fiscal de la deuda persiste. En segundo lugar, los flujos de ayuda son bastante volátiles y, para los países menos desarrollados, esta volatilidad compromete seriamente las perspectivas de planificación presupuestaria, dejando aislada la preparación de los planes para la reducción de la pobreza. Si los desembolsos de ayuda o de relevación de deuda se bloquean, los servicios de educativos y sanitarios pueden llegar a colapsarse.

Por Oliver Klein-Bosquet , Analista del Observatorio DESC de Derechos Humanos,
y Óscar del Álamo , Analista del Instituto Internacional de Gobernabilidad (IIG)

Notas

(1) No es nuestra intención introducir un debate sobre lo que podría calificarse como progresista o conservador; sólo nos hacemos eco de una denominación utilizada por la misma comunidad internacional.

(2) Cuando decimos “poderosas e influyentes” nos referimos a su capacidad mayor, respecto a otras organizaciones internacionales, de movilización tanto de recursos como de funcionarios.

(3) Este segundo enfoque es mucho más reciente y por lo tanto menos numeroso. Sin embargo, se ha contemplado como uno de los mejores medios para el desarrollo de partenariados destinados a la reducción de la pobreza.

(4) No olvidemos, por ejemplo, que algunos donantes se encuentran limitados por restricciones legales en lo que se refiere a financiar gastos recurrentes y a otros se les requiere presentar informes detallados sobre sus gastos al parlamento.

Bibliografía Básica Utilizada

Mehrotra, Santosh (2001): The Rethoric of International Development Targets and the Reality of Oficial Development Assistance , UNICEF, Innocenti Working Papers, Firenze (Italia).

Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, UNCTAD (2002): Informe sobre el Comercio y el Desarrollo , UNCTAD, Ginebra (Suiza).

Science, Technology and Innovation Program (2001): Global Governance of Technology; Meeting the Needs of Developing Countries , Center for International Development at Harvard University, Harvard (Estados Unidos).

The World Bank (2002): The Role and Effectiveness of Development Assistance; Lessons from World Bank Experience , The World Bank, Washington (Estados Unidos).